精幹日本的內閣部門數在發達國家中最少

在現代政府管理中，採行大部門體制主要是市場經濟成熟的發達國家最早探索並逐步普遍實行的一種行政管理模式。同時，從歷史背景來看，作為企業的大型跨國公司的“大事業管理部門”的經驗，對這些國家在政府管理上採行大部門體制也産生了積極的影響。例如，在經濟合作與發展組織（OECD）成員國中，中央政府的核心機構大多實行了大部門體制的改革，核心機構數量設置一般都在20 個以下，其中，澳大利亞和英國為19個，美國為15 個，日本則只有13 個，在主要發達國家中是最少。

結構一府十二省廳

作為日本中央政府的內閣，其下屬部門主要由省、廳構成，省廳大致相當於我國國務院的部委等組成部門。通過2001年的“中央省廳再編”機構改革，日本中央政府最終確立了中央政府“1府12省廳”的精幹架構。
    該項改革的主要目標，就是為了克服政府管理中長期存在的各自“割據”格局和部門之間協調不力的局面。改革的核心內容就是重組中央政府原有的部門，按照職能優化的原則，將長期存在的1府22省廳重組成新的1府12省廳精幹架構。

原則部門統合、職責不衝突、權限均衡

日本2001年正式實施以大部門體制為重點的行政改革，主要目標是為了克服“部門主義”。在職能和任務整合的基礎上，機構再編要遵循三個原則：第一，要根據政策課題、施政目標與任務的要求，重新按相同或相近職能組合省廳部門，重視部門的統合性與整體性；第二，利益相反或性質不同（如經濟發展與環境保護）的政府職能與業務要儘量放在不同部門；第三，部門之間在規模大小和權限方面要儘量保持均衡。
    根據這樣的原則，在省廳再編過程中，對原有職能重復或互補性高的11個省廳，統合改組為4個省，即原來的郵政省、自治省、總務廳，合併為總務省；文部省、科學技術廳，合併為文部科學省；厚生省、勞動省，合併為厚生勞動省；運輸省、建設省、北海道開發廳、國土廳等合併為國土交通省。同時，根據需要，將原來的環境廳升格為環境省。其他7個省廳也根據任務需要，重新調整了職能和負責的業務。另外，大藏省重組為財務省，通商産業省重組為經濟産業省。

執行統籌協調、立法規範

與上述省廳部門重組相配合，同時加強和改善了中央省廳部門間的協調機制。建立了三個層次的中央省廳部門間協調機制：一是在首相的直接領導下，由內閣官房（相當於中國的國務院辦公廳）主導的部門協調機制，為最高協調機制；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內閣大臣”主導召開相關閣僚聯合會議協調省廳間的問題；最後是省廳部門間的直接協調機制，一般特定政策問題由該政策的主要負責部門擁有協調權，&&負責，其他部門參與、配合。
    在規劃和實施上述大部門體制取向的省廳再編的改革過程中，日本政府專門成立了首相直接領導的行政改革會議，吸收了專家和社會有識人士參與，經過充分研討，獨立形成行政改革建議書，政府在實際改革過程中對建議書給以最大限度的尊重。另外，在部署改革過程中，堅持立法先行，到2001年改革正式實施，共提交立法機關審議通過了近20部相關法律，保證了改革的規範性和嚴肅性。

圖解日本2001年中央省廳再編中各省、廳變更情況

通過上述大刀闊斧式地中央省廳再編的改革，日本中央政府機構由23個精簡到了13個，主要的省廳都構建為大部門的架構，其精幹程度得到了極大提高。這項改革也被譽為戰後日本最重要的政府改革。改革的主要經驗主要有如下幾個方面：

首先嚴格按照職能優化的原則來推進部門的重組

一方面，日本的中央省廳重組注意將職能相近或相同的原有分設的省廳合併到一起，組建新的大省廳，以此來克服省廳工作中存在的部門分割的行政弊端。另一方面，日本政府在改革過程中也充分注意職能相反或完全不同的情況下，還是要分設部門，不盲目追求大而全。

其次省廳再編與省廳內設機構的重組緊密結合起來

在行政改革過程中，日本通過省廳再編將1府22省廳幾乎減半，精幹減少到1府12省廳。同時，省廳內部的各個層級機構（省廳下包括部、局級和課、室級兩個層級）也同步進行了優化和重組。根據資料統計，改革前中央省廳共有部、局級機構128個，改革後減少到大約90個，而且明確規定每個省廳內設部、局總數不超過10個；同時，課、室級機構改革前共有1200個左右。經過省廳再編改革後，努力精簡到900個，從而構建了大省廳—大部局—大課室的完整大部門體制格局。

第三以立法形式確定改革成果

從日本的大部門體制改革的經驗看，作為重大的行政管理改革措施的出臺，堅持依法展開，通過立法機關的審議，以法律的形式對行政改革做出明確和具體的規範，有助於保障改革實施過程的嚴肅性和不可逆轉。在日本實施“中央省廳再編”的改革過程中，先後由日本國會制定了“中央省廳改革等基本法”1部和17部中央省廳改革關聯法，共計18部法律，機構改革的推進在法治的軌道上完成，從而也保障了省廳改革的到位，並避免機構改革出現反復和倒退。

日本通過2001年的中央省廳再編，取得顯著的改革成效，構建了在主要發達國家中最精幹的中央政府核心機構的總體架構。同時，日本行政學者在對該項改革的追蹤研究中，也逐步發現了一些改革的缺陷和弊端，這主要體現在兩個方面：

第一職能相反的業務務必不能整合到一個部門之下

日本2001年的中央省廳再編，在將通商産業省重組為經濟産業省的過程，當時認為應該將核電管理業務整合到一個部門，於是在經濟産業省下納入了核電開發業務的部門與核電安全管理的部門，而且此後兩個部門之間還有經常的人事交流。實際上，核電開發部門的業務取向是積極促進核電站的建設與核能開發，而核電安全管理部門的業務取向則是履行嚴格的核電安全監管任務，二者業務是執行與監督的關係，將這樣兩個任務取向相反的部門統一納入到一個大省廳下，製造了既是“運動員”又是“裁判員”角色衝突，可能衝擊安全監管部門的獨立性和制約監管職責的有效行使。
    2011年發生的日本福島核輻射事故，固然有天災的重要背景，但日本核電開發與核電安全監管機制的混亂也被隨後的事故檢證組織視為很重要的制度缺陷。這個例子顯然是日本中央省廳再編改革中一個失誤。為吸取教訓，日本政府在2012年9月經國會審議批准成立了新的核能安全監管機構並將其置於環境省轄下，而從經濟産業省中脫離出來，以強化監管機構的獨立性。

第二不可盲目追求部門數目的減少，應力求均衡

部門再編和重組應該追求精幹高效，但切忌盲目執着於數目減少，走向大而全，製造出“超級大部”，既不利於政府職能的合理履行，也會造成省廳之間均衡失當。在日本的省廳重組過程中，組建的總務省因負責的業務和職能繁多，造成該省廳的機構規模和人員規模遠大於其他省廳，職權也有過大過泛的嫌疑，被批評為“超大省廳”，儼然凌駕於其他省廳之上。從政府架構的優化與平衡的角度來看，這種超大部門的組建容易帶來權限過大乃至不好駕馭和管控的局面。就此而言，大部門體制改革的求“大”顯然不是最佳，而應力求均衡。

    本文撰稿：南開大學周恩來政府管理學院“大部制改革”課題組成員 賈義猛