上海試點司法改革 人員分類管理85%直接投入辦案

中國新聞京華時報 2014年07月13日 05:45 A-A+
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　　京華時報製圖楊佳寧

　　市民進入上海市人民檢察院第二分院（7月11日攝）。

　　新華社發

　　上海12日召開全市司法改革先行試點部署會，全面貫徹落實中央和上海市委關於司法改革的決策部署，對先行試點工作進行安排部署。上海的改革試點工作主要包括司法人員分類管理、職業保障、司法責任制和省以下法院、檢察院人財物統一管理等內容。

　　據了解，上海試點方案的總體內容主要包括五個方面：一是完善司法人員分類管理制度。二是健全法官、檢察官及司法輔助人員職業保障制度。三是完善司法責任制。四是探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級統一管理體制。五是探索建立省以下法院、檢察院經費省級統一管理機制。

　　據悉，上海已經確定市第二中級人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行開展為期半年的改革試點，在試點基礎上明年在全市推開。

　　為了加強試點工作的組織領導，上海已經成立司法改革試點推進小組及辦公室，全市三級司法機關也相應成立推進小組和辦公室。同時，上海正開展司法人員和職業保障情況的調查摸底工作，籌備組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會，加快推進從優秀律師中公開選拔法官、檢察官。

　　改革必然觸及利益，改革也必須觸及利益。上海政法機關負責人舉例説，司法人員分類管理、司法責任制、省以下司法人員統管等試點工作，核心問題都是“人”的問題。例如，當前司法機關的法官、檢察官人數比例，與實行“員額制”的目標要求還存在較大差距；法官、檢察官長期套用公務員的管理模式，沒有充分體現司法規律和職業特點。這些問題，都必須通過改革試點加以解決。

　　“改革就要趟深水區、啃硬骨頭，不可能一蹴而就。”上海市委常委、市委政法委書記、市司法改革試點推進小組組長姜平表示，上海司法改革試點工作就是要根據中央的總體部署，形成可複製、可推廣的經驗，為全國的司法體制改革擔當“探路先鋒”。司法改革試點是中央賦予上海的光榮任務，上海一定會不辱使命。

　　法學界人士認為，作為我國司法體制改革整體推進的一個環節，上海的改革試點工作必然也要圍繞實現社會公平正義這個終極目標展開。“員額制也好，責任制也好，以及省以下人財物統管，從某種程度上説都是手段，其目的就是要牢固樹立司法公信力、維護社會公平正義。”上海法學會副秘書長湯嘯天説。

　　□關鍵詞﹃員額制﹄

　　人員分類管理85%直接投入辦案

　　中央明確指出，建立符合職業特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居於基礎性地位，是必須牽住的牛鼻子。

　　根據試點方案，上海將實行法官、檢察官“員額制”，完善司法人員分類管理制度。具體是將司法機關工作人員分成三類：法官、檢察官；法官助理、檢察官助理等司法輔助人員；行政管理人員。三類人員佔隊伍總數的比例分別為33%、52%和15%，這樣就確保了85%的司法人力資源直接投入辦案工作。

　　解讀：上海市法學會副秘書長、上海政法學院教授湯嘯天説，實行司法人員分類管理的基礎，是建立法官、檢察官員額制，提高法官、檢察官任職條件，解決目前法官、檢察官隊伍大、門檻低的問題，提高隊伍素質，提升公正司法能力。

　　當前，司法機關有一批法官、檢察官從事的是行政、後勤等崗位工作，沒有參加辦案。今後，這些人要麼選擇去辦案，要麼放棄法官、檢察官身份。建立司法人員“員額制”，一方面提高了法官、檢察官的任職門檻，促進隊伍的專業化、職業化；另一方面，則是要讓司法輔助人員、行政管理人員圍著法官、檢察官轉，全體司法機關工作人員圍著辦案轉。

　　單獨職務序列管理“選人按級擇優”

　　與此同時，實行法官、檢察官單獨職務序列管理。改革後，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任。上級司法機關的法官、檢察官主要從下級司法機關中擇優遴選。尤其令人矚目的是，法官、檢察官也可以從優秀的律師、法律學者等專業人才中公開選拔或調任。四級法官、檢察官至三級按期晉陞，二級、一級擇優選升，每晉陞一級一般不少於4年。

　　記者了解到，上海準備用3到5年的過渡期，逐步推行嚴格的司法人員分類管理制度。

　　解讀：華東政法大學教授鄒榮説，我國相關法律對法官、檢察官的職務序列都作出了規定，當前的重點是將職務序列管理做深做實。法院、檢察院要“去行政化”，法官、檢察官不必都要去做行政領導，只要安心把案件辦好辦精，就可以獲得晉陞和選升，享受相應的職業待遇。高等級法官、檢察官對辦案的主導權，以及工資待遇，完全可以高於院長、檢察長。

　　上海市律師協會會長盛雷鳴説，律師和法官、檢察官都是法律執業共同體。在現階段，律師與法官、檢察官的雙向交流機制並不通暢。從優秀律師等專業法律人才中選拔法官，有利於實現更高的人生價值，也有利於司法機關開門納才。

　　職業保障制度讓法官檢察官過體面生活在分類管理的基礎上，上海還將健全司法人員職業保障制度，建立有別於一般公務員的職業保障體系。其中包括，建立以專業等級為基礎的法官、檢察官工資待遇保障機制；建立分級管理的司法輔助人員薪酬制度。方案還特別細化了司法人員有條件延遲領取養老金的制度安排。例如，符合條件的基層女法官、女檢察官可以延遲5年到60周歲領取養老金；專職辦案的一級高級法官、檢察官可延遲3年至63周歲領取養老金；專職辦案的二級高級法官、檢察官可延遲2年至62周歲領取養老金。

　　解讀：湯嘯天説，按照權責利相統一的原則，在提高法官、檢察官的入職門檻、嚴格辦案責任的同時，也要健全法官、檢察官的職業保障制度。當前，基層一線的法官、檢察官辦案任務重，晉陞渠道窄，工資待遇不高，流失情況不同程度存在。在實行員額制的同時，合理提升法官、檢察官的待遇，與一般公務員、司法輔助人員有所差別，可以讓他們獲得尊榮感，過上較為體面的生活，安心辦好每一個案件。

　　中國浦東幹部學院教授劉哲昕説，事實上，法官、檢察官的職業特點和醫生、工程師很相似，需要經驗和積累，是一種“越老越吃香”的職業。適當延遲退休以及提高任職年齡，有助於司法人員更好地把握案件，發揮社會價值。

　　關鍵詞﹃司 法責任制﹄

　　□“去行政化”防止審與判脫節

　　為了“去行政化”，保障依法獨立辦案，上海將推行主審法官、主任檢察官辦案責任制。在適用簡易程序審理案件中，主審法官依法對案件審理全程、全權負責；在合議庭審理案件中，主審法官承擔除應當由合議庭其他成員共同擔責部分之外的所有責任；主任檢察官在檢察長依法授權內對作出的案件處理決定承擔辦案責任，真正讓辦案的法官、檢察官權責相符。而且，法檢機關的各級領導，都應當擔任主審法官、主任檢察官，親自參加辦案。

　　解讀：華東政法大學教授鄒榮説，此舉主要解決司法機關“行政化”傾向的問題，改變院庭長簽批案件、審委會過度介入案件的現象，防止“審的人不判、判的人不審”。主審法官、主任檢察官經驗豐富，對案情理解也最為深刻。法檢機關的領導必須編入辦案組織辦理案件，身份也應該是主審法官、主任檢察官，而不是什麼“長”。

　　改革審判委員會制大幅減少個案指導

　　上海將改革審判委員會制度，大幅減少個案指導，強化審委會總結審判經驗、討論決定審判工作重大問題、實施類案指導等方面的職能。限縮討論案件的範圍，一般僅討論合議庭對法律適用有較大分歧意見的重點疑難複雜案件。方案還提出，主審法官對合議庭成員意見有較大分歧的案件，可以提請召開主審法官聯席會議進行討論，討論意見僅供參考；對法律適用存在重大疑義的案件，可以提請院長決定提交審委會討論決定。檢察機關則將精簡辦案組織層級，逐步取消辦案部門內設機構設置，在業務部門分設若干主任檢察官辦案組。

　　大力加強對司法權力的制約監督，建立法院、檢察院辦案人員

　　權力清單制度，明確“兩長”與辦案人員的權力與責任；加強內部、外部的辦案監督機制建設，有效提升司法透明度。

　　解讀：上海市法學會副秘書長、上海政法學院教授湯嘯天説，審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。審判的事實證據問題，應該由開庭審判的法官來負責。審委會應該討論一些重大的、疑難的、新類型的法律適用問題。

　　鄒榮説，司法機關領導過問案件，應有明確的權力界定和程序規則，應全程留痕並承擔相應責任。只有這樣，才能防止主審法官、主任檢察官辦案中受到外部干擾。

　　案件終身負責建檔“曬陽光”

　　上海試點方案還提出，對主審法官、主任檢察官執法辦案實施專門監督，建立執法檔案，確保對辦案質量終身負責，並嚴格執行錯案責任追究。加強人大法律監督和黨委政法委執法監督。

　　解讀：中國浦東幹部學院教授劉哲昕説，如果主審法官辦案責任制等舉措是為了確保“讓審理者裁判”，這條舉措就是要確保“由裁判者負責”。二者結合才能權責一致。

　　□關鍵詞﹃省以下統管﹄

　　人員統一提名分級任免

　　根據試點方案，上海將探索建立省以下法院、檢察院的人財物統一管理體制。在人員管理方面，形成全市法官、檢察官“統一提名、分級任免”，有效減少外部干擾、提高司法公信力。為此，上海將組建由各部門和專家組成的法官、檢察官遴選、懲戒委員會。

　　解讀：中國浦東幹部學院教授劉哲昕説，組建遴選、懲戒委員會，上海試點方案的一大亮點是“開放”，委員會組成人員既有黨政部門、司法機關的人員，也有社會上的專家學者，並且要建立一個專家庫。實現司法人員的分類管理，核心是建立一支專業化、職業化的法官、檢察官隊伍，做好遴選工作則是從源頭上做到“質量把關”，意義十分重大。

　　華東政法大學教授鄒榮説，司法改革必須于法有據，人員管理必須堅持黨管幹部原則與遵循司法規律相結合。我國法律規定，地方各級法院院長、檢察院檢察長由本級人大選舉和罷免，法官、檢察官由本級人大常委會任免。司法人員“省以下統管”，不能突破國家法律規定。“統一提名、分級任免”的方案，提名權在省級，任免權則依照法律規定在各級人大及其常委會，充分體現了依法改革的思路。

　　財物“收支兩條線”

　　在財物管理方面，則將區縣司法機關作為市級預算單位，納入市財政統一管理，落實“收支兩條線”管理；清查登記各類資産，也由市裏統一管理。

　　解讀：上海市法學會副秘書長、上海政法學院教授湯嘯天説，司法機關要實現“去地方化”，經費保障“去地方化”是重要前提。如果“錢袋子”捏在地方政府的手裏，依法獨立辦案就會受到影響，司法就容易受到地方保護主義的干擾，地方領導的“條子”、説情就很難避免。當前，各級地方政府依法行政水平正在不斷提高，但用制度保障司法公正依然十分必要。