誰在分享1524億元失業保險基金?

　　近十年，中國失業保險基金10年增長了近9倍，2009年累計達1524億元

　　全國1.4億外出農民工，只有11%左右參加了失業保險

　　瞄準率低造成的支出較少又進一步導致了中國失業保險基金的迅速增長

　　“我現在早飯不吃，每天就是吃饅頭，沒有錢啊。有時候我幫人幹活，人家的大餅我吃一些。”這樣説的時候，瘦小的劉玉霞眼睛裏泛着淚花。

　　這裡是通州區人力資源和社會保障局專門負責勞動爭議立案的一個辦公室裏。劉玉霞原本在通州一家傢具廠打工。做了一段時間，廠裏一直拖欠工資，連吃飯都成問題時，她氣憤地離開了那家工廠。但此後卻一直在失業狀態。

　　當記者詢問廠裏有無上失業保險時，她回答：“什麼保險都沒上。工資都不想給，還給上保險?”

　　失業的農民工劉玉霞因為沒有上失業保險，理所當然領不到失業保險金。據國家統計局統計，全國1.4億外出農民工，只有11%左右參加了失業保險。

　　苗軍卻屬於完全不同的一個群體：他有良好的教育背景，在一個待遇不錯的事業單位擁有一個穩定的職位。失業對他來説很遙遠。工作三年了，苗軍還沒聽説單位開除過員工。

　　儘管無失業之虞，苗軍的工資單上每月有一項固定的扣除：30多元失業保險金。苗軍從沒想過自己有一天會去領失業金，對這項扣除，他大度地説：“反正也沒有多少錢，全當是為農民工兄弟作貢獻了。”

　　苗軍當然不知道，大部分農民工領受不到他的這份情誼。

　　瞄準 瞄準

　　劉玉霞們需要失業保險，但是卻不擁有失業保險;苗軍們很難失業，卻月月要交失業保險金。

　　這就是中國失業保險的現狀：1524億元，這是塊以失業保險的名義聚壘起來的巨大蛋糕。數以億計的農民工被排除在這塊大蛋糕之外——他們沒有參與失業保險，被覆蓋的人群(尤指穩定的事業單位員工)卻很難有機會享受到失業保險。

　　這一現象説明，中國失業保險制度的瞄準率出現了嚴重的偏差。所謂瞄準率，指的是某項制度在設計過程針對目標人群並能使目標人群受益的準確度。

　　根據統計，自1999年實施《失業保險條例》以來，其受益人數量曲線呈拋物線狀，從2004年最高點持續下降，在金融危機期間的2007和2008年仍連年走低，到2009年出人意料地創下2002年以來最低點。而同期城鎮登記失業率曲線則略微上揚，形成一個“剪刀口”。

　　失業人數大幅增加，但受益人數卻連續下降，尤其考慮到金融危機期間中國新增的2500萬失業人員(幾乎全是農民工)，這個不合時宜的“剪刀口”在世界各國失業保險基金支出吃緊的背景之下顯得尤為引人注目。

　　中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，出現“剪刀口”有多方面原因，其中一個重要原因就是失業保險制度的瞄準率低。

　　他分析，由於參保意識淡漠等原因，流動性較大和失業風險較大的群體沒有被覆蓋進來，覆蓋進來的群體中有相當一部分人就業比較穩定。再加上統籌層次太低和財政分灶吃飯等原因，失業保險制度出現“反向選擇”。

　　“也就是説，低風險群體常常受到失業保險制度的歡迎，而真正需要失業保險的高風險群體則常常沒有被‘選’進來，因為他們不能為地方失業保險基金增長作出貢獻。這就是一種反向選擇。”鄭秉文説。

　　根據官方統計，2009年農民工參加失業保險1643萬人，按全國農民工2.30億這個“大口徑”來計算，其參保率僅為7.1%;如按“外出農民工”為1.45億這個“小口徑”來計算，參保率為11.3%。

　　2009年全國領取失業金人數僅為484萬人。鄭秉文算了這樣一筆賬，即使假定這些受益人全部為農民工，大口徑下領取失業金的農民工僅為2.1%，小口徑下是3.3%。

　　“這個覆蓋率和瞄準率的確是非常低的。”鄭秉文説。

　　瞄準率低造成的支出較少直接導致了中國失業保險基金的迅速增長。中國失業保險基金累計結餘從1999年的160億元激增至2009年的1524億元，10年增長了近9倍，年均增長率近20%。

　　中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉認為，這樣大規模的基金結餘，充分説明中國失業保險的運行效率不夠，社會穩定器的功能沒有充分發揮。

　　如何改變這種現狀?鄭秉文建議，失業保險制度的受益人對象應重點“瞄準”進城務工的有僱主的農民工群體和城鎮有僱主的就業群體，以避免“剪刀口”的進一步擴大，這既是目前緩解失業保險基金壓力的一個途徑，也是充分發揮失業保險制度功能的本質體現。

　　要達到這些目標，有幾項工作必須儘快做起來：改善失業保險統籌單位的激勵機制，改革地方失業保險經辦機構的評價標準，防止失業保險制度的財務指標的錦標主義，防止失業保險基金增長至高無上的盲目崇拜。

　　奶酪與調節閥

　　每月穩定地繳納失業保險金卻難有機會享受到失業保險的事業單位參保人是失業保險制度最大的一塊奶酪。

　　《失業保險條例》第六條規定：城鎮企業事業單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業保險費，職工按照本人工資的百分之一繳納失業保險費。據人力資源和社會保障部的統計，到2008年，全國事業單位參保人數上升到2438萬人，佔全國事業單位職工總數2915萬人的83.6%，佔當年失業保險參保人數1.24億人的20%。

　　根據鄭秉文的計算，在目前1524億元累計結餘中，事業單位繳費大約總計貢獻了422億元，即27.6%來自事業單位或可視由事業單位繳費形成。

　　鄭秉文把事業單位對失業保險基金的貢獻視作一種隱性的轉移支付。

　　“從某種意義上説，10年前將事業單位納入失業保險制度是一個最大的‘反向選擇’，即使在今天，事業單位分類制改革才剛剛開始，事業單位用工制度改革遙遙無期，因此，事業單位是失業保險制度一個最大的奶酪。”鄭秉文分析。

　　鄭秉文認為，在目前失業保險基金統籌層次十分低下的情況下，由於財政分灶吃飯等體制約束，統籌單位難免會出現故意對參保群體進行的利己主義的“撇奶油行為”。也就是説，容易完成覆蓋率、徵繳收入等指標任務、對失業保險增長容易作出貢獻的人群(比如事業單位員工)，受到失業保險統籌單位的歡迎。

　　《失業保險條例》規定，失業保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，失業保險金徵收後集中到這些城市中，由地級以上城市統一調度。但事實上，據《第一財經日報》調查，目前有許多地區並沒有實現市級統籌。

　　據記者看到的一份12月1日發出的《河北省人民政府辦公廳關於推進失業保險市級統籌有關問題的通知》，通知中明確的工作目標是“自2011年1月1日起，在全省範圍內全部實現失業保險市級統籌”。據記者了解，目前河北省的失業保險屬於縣市級統籌。

　　該通知同時要求，各設區市政府要將失業保險工作納入目標考核，對完成或超額完成失業保險覆蓋人數、繳費基數核定、繳費申報、徵繳收入和稽核等指標任務的，由設區市財政部門給予市、縣兩級經辦機構和地稅機關一定的業務經費補助及工作人員獎勵，並形成長效機制。

　　可以想見，在這樣的考核要求之下，出現故意的 “撇奶油”行為就不足為怪了。可以説，這種“反向選擇”是失業保險統籌層次低下和地方政府道德風險的一個必然結果。

　　與基本養老保險和醫療保險制度不同的是，失業保險基金的支付風險及其財務可持續性具有較強的周期性，受經濟景氣的影響非常大。正是基於失業保險基金的這個特徵，鄭秉文提出可將事業單位繳費視為一個“制度收入調節閥”。

　　鄭秉文認為，在失業保險基金投資體制眼下難有突破、事業單位用工制度改革難以一步到位的情況下，事業單位繳費作為基金收入的一個“調節閥”，可以緩解失業保險基金規模激增的壓力。也就是説，在失業保險基金規模較大時可暫時下調事業單位的繳費比例，反之在失業高峰時可臨時上調。

　　自動調節和“預警紅線”

　　將事業單位設立為調節閥也意味着失業保險基金管理制度不再是鐵板一塊地僵化不動，而是根據經濟景氣等變動隨之變化的較為靈活的制度。

　　由於失業風險與經濟大環境相關，因而風險比較集中，再加上道德風險使保險商很難辨明和判斷失業的真正原因，因此，失業被認為是一種市場不可保的風險，只能由國家作為一項公共産品予以提供。

　　鄭秉文認為，由國家“壟斷提供”的失業保險項目制定的費率也具有壟斷性。如果失業保險基金規模過高，在其他政策既定的前提下，建立繳費的“自動調節機制”便十分必要，這也是社會保險制度公平性的一個具體體現。

　　2008年年底，人力資源和社會保障部、財政部、國家稅務總局3個部門聯合下發了《關於採取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》(人社部發[2008]117號)，提出了階段性降低失業保險費率、緩繳失業保險費等一系列社保新政。

　　據統計，2009年1~6月，通過降低失業保險費率和緩繳失業保險費，直接減輕企業負擔達42億元，涉及企業290萬戶、職工8200萬人。

　　鄭秉文認為，這種在特別時期減緩費率做法是反周期的一項臨時措施，而不是一個制度安排。他建議在未來修訂的《失業保險條例》中，應當以立法形式固定下來，給地方政府以足夠的自主權，將費率的“自動調節機制”建立起來。

　　除了自動調節機制外，鄭秉文建議，中國的失業保險管理有必要設立預警紅線，以充分發揮失業保險的反危機功能，減少失業導致的貧困發生率。

　　第一條是為“總失業率”設定一條失業金自動延期的紅線。但要設立這條紅線，障礙在於中國目前尚無一個為各界所接受的“總失業率”。

　　正在使用的城鎮登記失業率已經被普遍認為無法真實反映中國的實際失業狀況。據國家統計局稱，從2011年開始，中國將啟用新的失業數據——調查失業率。調查失業率雖被認為是基於城鎮常住人口且樣本有限，但較城鎮登記失業率，將可以更加真實地反映中國的失業狀況。

　　張車偉則認為，當前中國失業保險享受時間相對並不短，問題關鍵在於待遇太低。他提出，應該確定合理的繳費標準和待遇標準，確保失業保險權利和義務相結合。

　　據記者了解，目前各地失業金標準不一，但都大大低於最低工資標準。比如北京，今年7月1日上調後的失業金(最低檔)為每月632元，上調前僅為562元。

　　鄭秉文提出的第二條紅線是為“參保失業率”設定一條失業金自動延期的紅線。根據美國的規定，一旦“參保失業率”超過5%這個紅線，“延伸失業金”程序便開始啟動。

　　由於瞄準率過低，“參保失業率”可能出現與“總失業率”變化方向相反的情況。儘管如此，鄭秉文認為，仍然可以通過中央政府定期公佈統一參考值或者省級政府自行確定的方式設定預警紅線。

　　第三是為“失業受益率”設定一條紅線。“失業受益率”(RR. Recipiency Rate)是指失業金領取人數佔全國失業人數的百分比，被認為是衡量一國失業保險制度瞄準率和覆蓋率的一個主要標尺。

　　由於城鎮登記失業率難以給出一個真實的“失業受益率”，為其設定一條自動啟動的預警紅線並採取相應措施就顯得十分困難。鋻於此，鄭秉文建議，可以授權地方政府，在失業保險基金累計餘額較多的地區，當受益率下降到一定程度時，經過上級政府批准之後可在某些系數上做一定調整。

　　“從目前來看，中國的失業保險基金還將繼續呈剛性增長，因此改革現行的失業保險管理制度已經是刻不容緩了。《社會保險法》剛剛通過，這為修訂《失業保險條例》打下了基礎，同時，失業保險制度存在的這些問題使修訂工作提到了案頭。”鄭秉文説。